Klare Fragen, keine Antworten | Sieht so ein transparentes Verfahren aus?

Kosten-Nutzen-Analysen beim BBT

In Genehmigungsverfahren von Bauprojekten werden von der öffentlichen Verwaltung in aller Regel eine Reihe von Gutachten eingeholt, bei Großprojekten sogar mehrere Dutzend. Diese decken viele Bereiche wie Naturschutz, Umwelteinflüsse, technische Vorschriften, Arbeitssicherheit etc. ab.

Wirtschaftliche Überlegungen spielen hingegen nur ganz selten eine Rolle, weshalb in der Regel weder betriebs- noch volkswirtschaftliche Gutachten vorliegen. Diese erstaunliche Tatsache verleitet mich häufig zur etwas überspitzten Aussage, dass der öffentlichen Verwaltung in Genehmigungsverfahren leider jeglicher wirtschaftliche Sachverstand abgeht.

Das ist übrigens gar nicht abwertend oder beleidigend gemeint, sondern betrifft auch mich als Juristen. Was mich von den meisten Exekutivbeamten aber unterscheidet: müsste ich die Genehmigungsfähigkeit eines Projekts beurteilen, so würde ich eben volkswirtschaftliche Gutachten anfordern – unabhängig davon, ob ich lokaler Verwaltungsbeamter oder Minister wäre. Mir sind die Probleme in Zusammenhang mit Gutachten natürlich bewusst, darauf werde ich in diesem Blog irgendwann einmal eingehen.

Das Ganze hat folgende rechtliche Relevanz: Wenn ein Projekt keinen ausreichenden volkswirtschaftlichen Nutzen oder gar Schaden verursacht, kann es niemals im öffentlichen Interesse liegen, sondern dann ist der Umweltschutz oder das Sparen von Steuergeldern oder jedenfalls ein anderes öffentliches Interesse vorrangig und die Genehmigung darf nicht erteilt werden. Das gilt nicht nur bei öffentlichen Investitionen, sondern auch bei privatwirtschaftlichen Projekten. Ein sehr theoretisches Beispiel: Eine Beschneiungsanlage einer Schipiste, die privat finanziert würde, wäre für die Steuerzahlerinnen zwar kein wirtschaftliches Risiko. Falls aber in der entsprechenden Region Wasserknappheit herrscht oder die Umwelt schwer beeinträchtigt würde, kann das Projekt volkswirtschaftlich stark negative Auswirkungen haben – und müsste aufgrund der rechtlich vorgeschriebenen Interessensabwägung abgelehnt werden. Sehr theoretisch ist an diesem Beispiel übrigens nur die private Finanzierung.

Beim BBT lagen im Genehmigungsverfahren keine Kosten-Nutzen-Analysen öffentlich vor. Die Bürgerinitiativen und einige NGOs, die an den Verfahren teilgenommen haben, forderten jedoch immer eine nachvollziehbare Interessensabwägung, und gemeint war damit auch der Nachweis, dass die Steuergelder sinnvoll, wirtschaftlich und zweckmäßig ausgegeben werden. In manchen Berufungs- und Beschwerdeverfahren der NGOs, die noch anhängig sind, spielt das weiterhin eine Rolle – man darf gespannt sein, wie die jetzt zuständigen Behörden und Gerichte diesen Punkt sehen werden. In den Genehmigungsverfahren war er bislang jedenfalls nicht entscheidungsrelevant.

Zur Ehrenrettung der BBT SE und des BMVIT muss man sagen, dass irgendwo in irgendwelchen Schubladen Zahlen versteckt sein könnten.

Es ist sogar ziemlich sicher, dass es Zahlen gibt. Schon als die Wirtschaftskrise die Staatsschulden in die Höhe trieb, trieben diese der österreichischen Regierung den Angstschweiß auf die Stirn und alle BMVIT-Projekte wurden zwischen Frühjahr und Spätherbst 2010 neu evaluiert. Die Ergebnisse können Sie auf der Homepage des Ministeriums nachlesen:

http://www.bmvit.gv.at/presse/archiv/2010/1112infrastruktur/evaluierung/evaluierung_schiene.pdf
http://www.bmvit.gv.at/presse/archiv/2010/1112infrastruktur/evaluierung/evaluierung_strasse.pdf

Bei der Straße floss das Kosten-Nutzen-Verhältnis (KNV) immerhin zu 45% in das Ergebnis ein – ich halte diese Multikriterienanalyse zwar für absurd, da jedes einzelne Beurteilungskriterium auf S. 5 aus meiner Sicht ein K.O.-Kriterium sein könnte, das KNV das Ergebnis aller wirklich relevanten Kriterien wäre und die „Hochrangigkeit im Sinne der SP-V“ gar kein sachliches Kriterium ist (die „Strategische Prüfung“ ist schon wieder so ein Thema, zu dem ich mir einen Blogbeitrag vornehmen muss). Aber immerhin wurde (Volks-)Wirtschaftlichkeit jedenfalls mitberücksichtigt.

Bei der Schiene hingegen nicht, wie auf S. 3 für alle „nachvollziehbar“ ist. Sondern Kapazitätssteigerung, Erhöhung der Reisegeschwindigkeit, Barrierefreiheit und/oder Modernisierung von Bahnhöfen und Haltestellen, Steigerung des Güterumschlags, Sicherheit, Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen und der Beitrag zum Klima-/Umweltschutz. Wie ich das letzte Mal beschrieben habe, würde eine KNA alle diese Effekte monetär bewerten und damit eine Entscheidungsgrundlage bieten, ob das jetzt angesichts der Kosten insgesamt sinnvoll ist oder nicht. Aber statt der Veröffentlichung von Kosten-Nutzen-Verhältnissen beschränkte sich das BMVIT im Wesentlichen darauf, ein paar nette Werbeprospekte für sein eigenes Schienenausbauprogramm bis 2032 der Öffentlichkeit vorzulegen. Damit trotzdem und auch ganz sicher nichts schief gehen konnte, wurde ein paar Tage vor der Veröffentlichung der Evaluierungsergebnisse noch ganz schnell und fast heimlich das erste große Baulos des Koralmtunnels an ein STRABAG-Konsortium vergeben, bei dem es als relativ offenes Geheimnis gilt, dass er volkswirtschaftlich nicht begründbar ist. Jedenfalls sehen das fast alle österreichischen Verkehrs- und Volkswirtschaftsexperten so, die sich in den Medien dazu geäußert haben, namentlich seien insbesondere Prof. Kummer und seine Mitarbeiterinnen der WU Wien und Prof. Knoflacher genannt, weiters der Wifo-Chef Aiginger, aber auch weniger bekannte, mit denen ich bereits sprechen konnte. Sie alle kritisieren übrigens auch den BBT und andere Großprojekte.

Eine wichtige Ausnahme ist IHS-Chef Felderer. Dessen Institut erhält häufig Forschungsaufträge des BMVIT, dies gilt allerdings auch für andere wissenschaftliche Institutionen. Felderer ist zudem aber Präsident des Staatsschuldenausschusses. In Italien, in Österreich und zunehmend auch in Deutschland werden Interessenskonflikte ja selten gesehen – finden Sie einen? Wie dem auch sei, Felderer ist der einzige mir bekannte Wissenschaftler, der im ÖBB-Infrastrukturausbauprogramm bei den Tunnels vorbehaltlos volkswirtschaftlich positive Effekte findet. Nun nehme ich an, dass ein Wissenschaftler solche Aussagen nicht ins Blaue hinein macht. Die Bürgerinitiativen fragen gerade nach:

Anfrage an Prof. Dr. Bernhard Felderer (wird in Kürze veröffentlicht)
Anfrage an Prof. Karl Aiginger (wird in Kürze veröffentlicht)

Und weil es so einfach ist:

Anfrage an den Rechnungshof (wird in Kürze veröffentlicht)

Schon einmal beim BMVIT nachgefragt hat die Liste Fritz im letzten Jahr, wie hier nachgelesen werden kann. Falls Sie sich die gesamte Anfrage ansehen, wird deutlich, dass die Liste damit eines ihrer Wahlversprechen gehalten hat, Bürgerinnen und Bürgerinitiativen zu unterstützen. Die Antwort durch die Bundesministerin ist höchst lesenswert als Beispiel dafür, wie die Exekutive mit den gewählten Volksvertretern umgeht. Für uns heute relevant ist die Frage nach der Kosten-Nutzen-Bilanz bei Koralm, Semmering und BBT, bzw. die Antwort darauf:

Zu den Fragen 1 bis 5:
Laut Gesetz muss bei allen Projekten, die in den Rahmenplan des BMVIT aufgenommen werden, eine Kosten-Nutzen-Bilanz nach definierten Kriterien erfolgen. Wurde diese bei Koralmtunnel, Semmeringtunnel und Brenner-Basis-Tunnel (BBT) erhoben, und wo können diese Daten eingesehen werden?
Auf welchen Prognosen zu Verkehrszahlen beruhen diese Evaluierungen?
Welches Kosten-Nutzen-Verhältnis wurde für die drei Tunnelprojekte jeweils einzeln errechnet?
Ist das BMVIT bereit, Infrastrukturprojekte zu unterstützen, die ein negatives Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen und damit einen Verlust für die Steuerzahler bringen?
Im Frühjahr 2010 kündigte das BMVIT eine Evaluierung aller Vorhaben an. Noch vor Abschluss wurde ein Baulos des Koralmtunnels an die STRABAG vergeben. Weshalb erfolgte dieser Schritt, der praktisch eine Bauentscheidung bedeutete, vor Abschluss der Evaluierung?

Die in den Rahmenplan der ÖBB-Infrastruktur AG aufgenommenen Infrastrukturinvestitionen beruhen auf mehrjährigen Vorbereitungen, Studien und umfassender Projektierungstätigkeit. Dabei fließen schon frühzeitig Überlegungen zu den Kosten und zu Nachfragewirkungen ein. Zum Zeitpunkt der grundsätzlichen Entscheidung, ein Projekt durch detaillierte Planungstätigkeit zu konkretisieren, liegen Verkehrsprognosen und Kosten-Nutzen-Untersuchungen vor. Diese erfordern einen beträchtlichen Untersuchungsaufwand und beziehen sich naturgemäß auf den Wissensstand zum Zeitpunkt der Bearbeitung. Deshalb sind diese Untersuchungen der einzelnen Projekte untereinander nur bedingt vergleichbar.

Im Zusammenhang mit der Evaluierung der Projekte für den Rahmenplan 2011 – 2016 wurden von der ÖBB-Infrastruktur AG alle Projekte bewertet und eine Kosten-Nutzen-Analyse vorgelegt. Die nachstehenden umfassenden Untersuchungen wurden für die in der Anfrage genannten Projekte bereits in der Projektentwicklungsphase durchgeführt:

Im Jahre 2005 hat die Brenner Basistunnel EWIV / GEIE Galleria di base del Brennero eine umfassende Kosten-Nutzen-Analyse für den BBT durchgeführt.

Die Koralmbahn ist vor allem auch eine Investition in den Standort Südösterreich. Eine raumwirtschaftliche Untersuchung des Institutes für Stadt- und Regionalforschung der TU Wien (Auswirkungen von Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen auf die regionale Standortqualität), welche im Auftrag der szt. HL-AG vor der Entscheidung zum Bau der Koralmbahn durchgeführt wurde, hat die Erreichbarkeitsdefizite, die auch auf Konfiguration und Ausbauzustand der Südbahn zurückzuführen sind, quantifiziert. Diese Studie hat ergeben, dass in den betroffenen politischen Bezirken Südösterreichs ein Wachstumsschub des Bruttoregionalprodukts zu erwarten ist, welcher je nach Bezirk mit bis zu 2 Prozentpunkten abgeschätzt wird. Das entspricht insgesamt einem jährlichen regional wirtschaftlichen Nutzenpotenzial von ca. 170 Mio. €. Wie daraus deutlich hervorgeht, würde eine betriebswirtschaftliche Betrachtung alleine zu kurz greifen.

Für den damals geplanten Semmering-Basistunnel wurde der Abschnitt Wiener Neustadt – Bruck an der Mur im Rahmen der Evaluierung von Schienenverkehrsprojekten durch Ernst Basler&Partner im Mai 2000 bewertet mit dem Ergebnis, dass dieser Abschnitt sowohl im betriebswirtschaftlichen Nutzen/Kosten – Verhältnis als auch in der Darstellung der jährlichen Nutzen-Kosten-Differenzen hinsichtlich des Personen- und Güterverkehrs unter allen ÖBB-Infrastruktur-Projekten an vorderster Stelle liegt.

Ich will mich gar nicht dazu äußern, ob die Fragen zufriedenstellend beantwortet wurden – die Antworten sprechen eigentlich für sich selbst. Natürlich könnten Folgeanfragen an das BMVIT gerichtet werden, doch es wäre nicht zu erwarten, dass der Erkenntnisgewinn höher liegt.

Und trotzdem:

Anfrage an die BBT SE (wird in Kürze veröffentlicht)
Anfrage an das BMVIT (wird in Kürze veröffentlicht)

Da der Sparzwang weiter besteht, evaluiert das BMVIT im Zuge der „Schuldenbremse“ und des „Vollgassparens“ laut Medienberichten schon wieder. Ende Februar dürften die Ergebnisse der Sparbemühungen vorliegen. Da trifft es sich ja gut, dass das BMVIT vier Wochen Zeit für die Beantwortung der Anfrage hat – mal sehen, wie gesetzestreu sich die Behörde verhält.

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